Uno de los temas de mayor actualidad en el derecho internacional, es el relativo a la jurisdicción universal. Se trata, sin más, de la posibilidad de que las autoridades de un Estado apliquen sus leyes y jurisdicción a  personas, que sin ser sus nacionales, hubieren cometido ciertos delitos en el extranjero en contra de personas que tampoco poseen la nacionalidad de dicho Estado Desde hace tiempo se discute la posibilidad de juicios en los que se vaya más allá de una estricta territorialidad o jurisdicción en razón de la nacionalidad.  Existen casos en los que claramente se acepta esta posibilidad, como cuando se está frente a actos de piratería en alta mar, o en aquéllos en los que por vía de un tratado  se acepta que quienes cometan delitos tales como el secuestro de aeronaves o terrorismo sean juzgados por los tribunales de los países en los que los delincuentes sean capturados, ello con independencia de su nacionalidad. Sin embargo, desde hace algún tiempo, se han presentado algunos casos en los que a partir de los que se estiman graves violaciones a los derechos humanos o al derecho humanitario,  se ha llegado a prever la posibilidad de que  tribunales nacionales juzguen a  nacionales de otro Estado por delitos cometidos en el extranjero en los términos tipificados por las leyes del Estado del propio tribunal. En algunos casos, puede tratarse de delitos tipificados por las leyes de un Estado pero cometidos en el territorio de otro, en contra de los nacionales del primero; en otros, sin embargo, puede tratarse de delitos cometidos en un Estado, de acuerdo con las leyes de otro Estado, en los que los agraviados sean nacionales del primero.  Como puede verse, la diferencia es enorme, pues se pasa de una situación en la que existe un vínculo por razón de la nacionalidad de los afectados, a otra en la que la única relación es la existencia (o supuesta existencia) de una jurisdicción que, ejerce un Estado en nombre de la comunidad internacional. Las situaciones descritas no agotan las posibilidades de juzgar a los individuos que cometan éste tipo de delitos, pues al lado de estas soluciones provenientes de los Estados, existen otras creadas estrictamente por el derecho internacional. Por una parte, están los tribunales ad hoc (Rwanda y ex Yugoslavia) mediante los cuales se han juzgado por la comunidad internacional los delitos contra la humanidad y las violaciones graves a los derechos humanos, cometidos, entre otros supuestos, por las autoridades gubernamentales en contra de sus propios nacionales. Por otra parte, está la posibilidad de establecer una Corte Penal Internacional, una vez que el Estatuto de Roma alcance el número de ratificaciones previsto en el propio Tratado para su entrada en vigor.

  A pesar de la enorme difusión y apoyos que ha recibido la jurisdicción universal, la misma no deja de ser cuestionada desde varios puntos de vista. Así, quienes están a favor de ella han sostenido que es la única manera de garantizar la plenitud de los derechos humanos,  darles el status de auténticos principios fundamentales de la convivencia internacional y terminar con la impunidad. Por otra parte, quienes están en contra de ella, argumentan que a fin de cuentas se trata de un medio para que los países poderosos impongan prácticamente por la fuerza, condiciones de actuación a los gobernantes estatales, todo ello bajo la ideología humanitaria, provocando con ello el enfrentamiento de soberanías. Frente a estas dos posibilidades encontradas, y ante la ausencia de soluciones claras bajo la normativa internacional, ha resultado especialmente importante el fallo dictado por la Corte Internacional de Justicia el pasado 14 de febrero, al resolver la demanda planteada por la República Democrática del Congo en contra de Bélgica.

Los hechos del caso pueden resumirse de la siguiente manera. El 4 y el 27 de agosto de 1998, el señor Yerodia pronunció varios discursos incitando al odio racial y al ataque a los residentes Tutsi en Kinshasa, atribuyéndose a esos discursos varios cientos de muertes, ejecuciones sumarias, arrestos arbitrarios y juicios indebidos. Una ley belga del 16 de junio de 1993, modificada el 10 de febrero de 1999, estableció la posibilidad de que los jueces de este país procesaran y condenaran a las personas que hubieren cometido graves violaciones al derecho humanitario, especialmente respecto de las Convenciones de Ginebra del 12 de agosto de 1949 y sus Protocolos Adicionales I y II del 8 de junio de 1977. Con motivo de la denuncia presentada por doce individuos residentes en Bélgica, cinco de ellos de esa nacionalidad, un juez de instrucción belga emitió el 11 de abril de 2000 una “orden internacional de arresto en ausencia” (international arrest warrant in absentia), misma que transmitió a la Interpol para que llevara a cabo la detención del señor Yerodia, quien  para entonces ocupaba el cargo de Ministro de Relaciones Exteriores. Frente a esta orden, el Congo planteó su demanda ante la Corte Internacional de Justicia.

Los planteamientos de la demanda del Congo son varios, y atacan diversos niveles normativos: primero, sostuvo que Bélgica violaba el principio de que ningún Estado puede ejercer jurisdicción en el territorio de otro; segundo, que violaba el principio de la igualdad soberana de los Estados; tercero, que violaba el derecho a la inmunidad diplomática otorgada por el derecho internacional a los ministros de Relaciones Exteriores. La petición derivada de estas violaciones consistió en que la Corte ordenara a Bélgica la cancelación de la orden de arresto y en que se señalara, en su caso, que la única posibilidad de someter a Yerodia a la jurisdicción belga podía ser a través de una solicitud de extradición. En su contestación, Bélgica planteó varias cuestiones relacionadas con la procedencia de la demanda, mismos que pueden resumirse en dos grandes apartados:  uno, que al no ocupar Yerodia en ese momento ningún cargo con inmunidad diplomática, no se mantenía una disputa legal entre los Estados partes; dos, que al no haber agotado Yerodia los medios de defensa ordinarios previstos en su orden jurídico nacional, la demanda era inadmisible. Estas cuestiones fueron resueltas, como no podía ser de otra manera, de forma previa. Respecto del primer tipo, se dijo, en síntesis, que ambos Estados habían aceptado plenamente la jurisdicción de la Corte, que el mantenimiento de la orden de captura le daba vigencia a la disputa, que la búsqueda de cancelación de la orden se mantenía y que los planteamientos de la demanda inicial del Congo no se habían transformado a lo largo del proceso, por lo que la disputa original se mantenía. Respecto del segundo tipo de objeciones, se dijo que como el Congo nunca había alegado la violación de derechos de Yerodia, sino una violación a su status de Estado soberano, no resultaba exigible el agotamiento de los recursos internos de defensa por parte de ese individuo.

Resueltos los problemas de procedencia, la Corte estableció la forma de analizar las cuestiones de fondo del caso. Es este un punto de la mayor importancia, puesto que de modo concreto definió el modo de enfrentar el problema de la jurisdicción universal. La Corte estimó que en su demanda original, el Congo impugnó la legalidad de la orden de arresto de dos maneras distintas: por una parte, oponiéndose a la pretensión belga de dar paso a la jurisdicción universal; por el otro, alegando violaciones a la inmunidad de su ministro de Relaciones Exteriores. A pesar de que, como ella misma lo admite, la segunda cuestión únicamente puede resolverse una vez que se haya enfrentado y resuelto positivamente la primera, en el caso concreto se analiza directamente la segunda debido a los elementos consignados en el escrito final presentado por el Congo. Esto quiere decir que el estudio de fondo versó sobre si, a final de cuentas, la orden de captura del ministro de Relaciones Exteriores del Congo, resultó o no violatoria de ciertos principios de derecho internacional de que goza en tanto Estado soberano. Como más adelante veremos, la importancia de este tema produjo que en varios de los votos concurrentes se hicieran distintas reflexiones sobre la jurisdicción universal, mismos que son de la mayor importancia para iluminar los problemas que dejamos apuntados al inicio.

Acotado ya el tema de la disputa, el Congo mantuvo que durante el tiempo de su encargo, los ministros de Relaciones Exteriores gozan de inviolabilidad e inmunidad “absoluta y plena” en materia penal. Por lo mismo, estimó que ningún proceso penal puede iniciarse en contra de esos ministros ante un tribunal extranjero mientras permanezca en el cargo. Afirmó que la base de esta inmunidad es puramente funcional, pues se trata de proteger a los funcionarios estatales para que en su actuar no encuentren ninguna restricción. Esta protección no quiere decir, sin embargo, que los funcionarios resulten impunes, puesto que pueden ser acusados y procesados cuando hayan dejado el cargo y, por ello, de contar con la inmunidad. Por su parte, Bélgica mantuvo que si bien los ministros de Relaciones Exteriores gozan de inmunidad ante los tribunales extranjeros, tal inmunidad aplica sólo a los actos realizados en el desempeño de sus funciones oficiales, por lo cual no puede protegerlos respecto de sus actos privados o al actuar fuera de esas funciones. Bélgica afirmó que como el señor Yerodia no gozaba de inmunidad al momento de realizar los actos considerados ilícitos, la orden de arresto era en su carácter de individuo “privado” y, por lo mismo, debía ejecutarse.

La Corte sostuvo al inicio de su argumentación, que la materia de la misma quedaría reducida a la inmunidad que en materia penal gozaban los ministros de Relaciones Exteriores. La forma de abordar el tema es interesante, pues el fallo comienza haciendo referencia a un conjunto de tratados internacionales que, a juicio de las partes, determinan la materia (Convención de Viena sobre  Relaciones Diplomáticas de 1961, Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963 y Convención de Nueva York sobre Misiones Especiales de 1969). A juicio de la Corte, sin embargo, esas Convenciones presentan útiles aspectos sobre la materia en general, pero no contienen ninguna disposición concluyente sobre los cancilleres, por lo que la respuesta debe ser buscada en el derecho internacional consuetudinario. En este último, dice la Corte, las inmunidades se otorgan a los funcionarios para garantizar la realización de las tareas que desempeñan en nombre de sus respectivos Estados, de aquí que proceda a determinar qué es lo característico de las tareas de los ministros de Relaciones. La caracterización fue hecha en los términos siguientes: tienen a su cargo las actividades diplomáticas generales; la representación del país ante otros Estados u organismos internacionales; conducen las actuaciones de los embajadores y cónsules, y realizan actos que vinculan a sus países. Para llevar a cabo las anteriores conductas, frecuentemente requieren viajar y estar en contacto con sus propios funcionarios o con los de otros Estados, y por la sola posición que ocupan, internacionalmente son considerados representantes de sus Estados. Por su posición, concluyó la Corte, las funciones de los cancilleres son de tal naturaleza, que durante el desempeño de su cargo gozan de una inmunidad plena en materia penal. Por lo mismo, no es posible introducir la distinción entre inmunidad respecto de actos realizados oficialmente y ausencia de inmunidad en lo tocante a los actos privados, o entre actos realizados antes o durante el desempeño del cargo. El sólo hecho de que un ministro de Relaciones Exteriores esté sujeto a la posibilidad de ser detenido al viajar, conllevaría una seria amenaza a las funciones que tiene encomendadas.

Si bien es cierto que la Corte sostuvo  la inmunidad absoluta en cuanto a la función, el siguiente problema que se planteó fue el relativo a la naturaleza de las violaciones imputadas a Yerodia, es decir, si tal inmunidad subsistía aún frente a los crímenes en contra de la humanidad. Bélgica sostuvo que no, fundada en la naturaleza de los tribunales internacionales y en lo resuelto por varios Estados, primordialmente en los casos Pinochet y Qaddafi (Cámara de los Lores en marzo de 1999 y Corte de Casación francesa en marzo de 2001, respectivamente). Respecto del primero de ellos, se cita el dictum de varios Lores, en el sentido de que el derecho internacional no puede aceptar, simultáneamente, la existencia del jus cogens y otorgar inmunidades a las obligaciones derivadas de él, o que el derecho internacional no puede otorgar inmunidades en la persecución de crímenes internacionales. De la Corte francesa, por su parte,  se cita una opinión aparentemente más tajante, en el sentido de que ante cierto tipo de crímenes (terrorismo) no podían reconocerse excepciones a los jefes de Estado. La Corte estimó que de las decisiones inglesa y francesa resultaba difícil establecer la existencia de excepciones a la inmunidad en el derecho internacional consuetudinario, y que los mismos argumentos podían extenderse a la práctica y las resoluciones de los tribunales penales internacionales.  Debido al enorme peso que le confirió a la inmunidad, la Corte introdujo algunas distinciones a fin de que no fuera confundida con la impunidad: primera, porque las personas no gozaban de esa inmunidad en sus propios países; segunda, porque la inmunidad podía ser retirada en cualquier momento por el Estado que la otorgaba; tercera, porque una vez que la persona dejaba el cargo de canciller, perdía la inmunidad y los tribunales de otro Estado podrían exigirle responsabilidad por los delitos cometidos antes, durante o con posterioridad al desempeño de su cargo; cuarta, porque los ministros de Relaciones  Exteriores podrían ser sometidos ante los tribunales internacionales en los casos en que éstos tuvieran jurisdicción.

Expuestos  los problemas y el sentido de las normas aplicables de modo abstracto, la Corte consideró luego si las mismas fueron o no violadas por la orden de detención del 11 de abril de 2000. El punto específico a resolver deriva del planteamiento del Congo en el sentido de que tal orden es un acto coercitivo que viola los derechos de inmunidad y soberanía, al someter a un tribunal penal nacional al miembro de un gobierno que no se encuentra bajo su jurisdicción. El problema, entonces, radicaba en saber cuál era la naturaleza de la orden para, así, saber de qué manera la misma podía afectar al Congo. A juicio de la Corte, la orden tenía un carácter claramente ejecutivo, dado que permitía a las autoridades belgas detenerlo en su territorio y  promover su detención a efecto de eventualmente llevar a cabo su extradición. Por ello, concluyó que la misma orden era inválida ab initio, puesto que no respetaba la inmunidad del canciller del Congo, ello con independencia de que Yerodia hubiere dejado el cargo. Al haber seguido esta línea argumentativa, la mayoría de los integrantes de la Corte resolvieron  de manera consecuente que el sentido del fallo debería ser la cancelación de la orden de arresto.

Es decir, lo que la Corte resolvió fue el problema de la juridicidad de la orden, y no entró a considerar los pormenores de la situación fáctica que estaba presentándose. Al actuar de esta forma, posibilitó un pronunciamiento completo y con un alto significado normativo, y no diluyó la posibilidad de solucionar el problema planteado ni de pronunciarse sobre el tema de la inmunidad, obviamente, pero tampoco el asunto de las relaciones de la propia inmunidad frente a la jurisdicción universal. Así, y aún cuando en los votos concurrentes existen algunos planteamientos en cuanto al carácter de esta última (especialmente los del Presidente Giullaume), vale la pena señalar que el Juez Koroma afirmó que al haber sido la materia de su resolución el problema de la inmunidad, debía entenderse que la Corte no se había pronunciado directa y concluyentemente sobre la jurisdicción universal. El tema es particularmente importante y delicado en nuestros días, pues a pretexto de la defensa de los derechos humanos y del derecho humanitario, se han llevado a cabo diversos ejercicios desde los Estados nacionales  para tratar de sancionar a extranjeros en términos de sus propias leyes y jurisdicción. Así, del no pronunciamiento expreso de la Corte sobre la jurisdicción universal se puede inferir que el debate sobre el tema continúa.
 
 
 
 

Cómo citar esta página

Última modificación: 19 de febrero de 2002
(c) J.R. Cossío