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José Ramón Cossío D.
Revista “Este País” Febrero de 2002
El Pasado mes de septiembre, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia resolvió dos importantes asuntos para la construcción del sentido que tendrán las controversias constitucionales. Como veremos, no se trata de cuestiones que debieran quedar limitadas a los abogados o los juristas, sino ser reflexionadas por otro tipo de profesionales y especialistas. ¿La razón de ello? Que mediante las controversias constitucionales, como tantas veces ha querido ponerse de manifiesto en esta columna, son las vías privilegiadas para que la Suprema Corte de Justicia defina el sentido de los preceptos constitucionales. Al hacerlo así, para bien o para mal, está determinando las posibilidades de actuación de los actores políticos y sociales del país, en tanto define los sentidos de las normas que integran el ordenamiento de cuya validez depende el resto de las acciones de esos actores. En nuestro actual diseño constitucional es muy amplio el tramo de construcción social que se ha dejado en manos de los ministros, de ahí que cada una de sus actuaciones deba ser analizada en sus alcances y, lo que nos parece todavía más relevante, en sus consecuencias.
En la sesión del 4 de septiembre de 2001, la Suprema Corte resolvió las controversias constitucionales 5/2001 y 8/2001. En la primera de ellas, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal demandó a la Federación, al Ejecutivo Federal y a los Secretarios de Gobernación y Energía, por emitir el decreto de 30 de enero de 2001 mediante el cual se estableció que en el territorio nacional habría cuatro husos horarios. En la segunda, el Poder Ejecutivo Federal demandó al Distrito Federal la invalidez del artículo 1º del decreto de 26 de enero de 2001, por el cual se ordenaba conservar en el Distrito Federal el huso horario vigente en ese momento. Desafortunadamente, la importancia jurídica de estos asuntos quedó desplazada al verse como la mera manifestación de un conflicto entre el Presidente de la República y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal. Adicionalmente a la explicación cuasi pugilística del caso, en la resolución a la controversia 5/2001 se estableció un criterio de gran importancia que, si bien no es completamente novedoso respecto a los precedentes de la Corte, cierra y determina de modo acabado una tendencia en cuanto a la naturaleza del interés requerido para acudir a ella. Analicemos con algún detalle el caso 5/2001.
En su demanda, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal planteó varios conceptos de invalidez. Primero, que las autoridades demandadas no eran competentes para expedir el decreto impugnado, pues sus facultades reglamentarias únicamente podían darse respecto de leyes emitidas por el Congreso de la Unión. Segundo, que como el Congreso de la Unión era el único órgano facultado para emitir la ley reglamentaria de la fracción XVIII del artículo 73 constitucional (relativa al establecimiento de un sistema de pesas y medidas), el decreto impugnado no era válido en cuanto no podía reglamentar a una ley no expedida. Tercero, que en el caso de que la facultad de regular los husos horarios no tuviera cabida en la fracción XVIII del artículo 73, debería entenderse otorgada a los estados y, por lo mismo, tampoco podía ser reglamentada por el Presidente de la República. Finalmente, y para el caso de que la facultad de fijar los husos horarios correspondiera a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el Presidente sólo podría emitir su reglamento o decreto a partir de la ley que ésta hubiere expedido, lo cual tampoco había acontecido. Los argumentos, como puede observarse, se reducen a una sola afirmación: la fijación de los husos horarios debe hacerse por ley, y sólo a partir de ella podía actuar el Presidente de la República; por lo mismo, en el momento en que emitió una disposición autónoma o ajena a la legislación, violó lo dispuesto en los artículos 16; 49; 73, fracción XVIII; 89, fracción I; 128 y 133 constitucionales.
El problema jurídico de fondo que se planteó consistió en lo siguientes: ¿podía o no fijar el Presidente de la República los husos horarios para todo el país? La respuesta a esta pregunta dependía, a su vez, de saber si tal atribución correspondía al Congreso de la Unión lo que, por su parte, dependía del sentido que se diera a la interrogante de si los husos horarios podían ser incluidos dentro de algún precepto constitucional, específicamente el relativo a la fijación de las “pesas y medidas”. La respuesta a estas preguntas no es en sí misma compleja, dado que en nuestro orden jurídico y el sentido que de él ha dado la propia Corte, es evidente que la facultad reglamentaria del Presidente de la República no puede ejercerse mas que a partir de las leyes emitidas por el Congreso de la Unión. La única cuestión novedosa recaía, en realidad, en determinar si los husos horarios debían ser considerados dentro de las pesas y medidas a que hicimos referencia. Para responder a esta pregunta, en la resolución se hace un prolijo recuento de antecedentes y determinaciones comenzando desde la Colonia, mismos que a final de cuentas poco influyeron en el sentido final del fallo. Sin embargo, en la parte recuperable de ellos se determinó de forma precisa que los husos horarios no eran en sí mismos magnitudes de tiempo sino elementos para integrarlo, por lo que debían considerarse partes de él y ser comprendidos, de esa forma, dentro de las pesas y medidas que debían regir en el país. En sentido contrario a lo que antes se apuntó, si esta última competencia correspondía al Congreso, y éste no había emitido la ley, el Presidente no podía emitir a su vez ningún tipo de ordenamiento mediante el cual estableciera husos horarios para todo el país. La consecuencia de todo lo anterior fue la anulación del decreto impugnado. En la parte final de la sentencia se afirma que como la controversia se dio entre el Distrito Federal y la Federación, procedía declarar la invalidez del decreto controvertido únicamente entre ellos, por lo que su alcance sería que no se aplicara en el territorio del propio Distrito Federal.
Frente a una medida inconstitucional tomada originalmente por Zedillo y luego seguida por Fox, la Suprema Corte determinó su invalidez. Con ello, provocó que el Presidente de la República tuviera que presentar una iniciativa de ley a efecto de que el Congreso legislara en primer término sobre los husos horarios por su relación con las medidas. A diferencia de lo que suele acontecer, el ejercicio de la facultad de iniciativa prevista en el artículo 71 constitucional fue distinta: la facultad que se ejerció era de carácter obligatorio en la medida en que, por una parte, quisiera mantenerse el horario de verano y, por la otra, que las autoridades federales no incurrieran en responsabilidad cuando lo aplicaran en el territorio del Distrito Federal. A partir de la resolución de la Corte, la única manera de lograr la continuación de los husos y evitar las sanciones penales correspondientes, era satisfaciendo los criterios establecidos por la Corte en su resolución. Como esta última dispuso que tales husos deberían ser precisados por el Congreso de la Unión y, a partir de ahí, que el Presidente podría establecer sus modalidades específicas, ese es el modelo jurídico en la materia. Estamos en realidad ante el ejercicio de una facultad de modo obligatorio a partir de lo dispuesto en una sentencia judicial, misma que finalmente se plasmó en la Ley del Sistema de Horario en los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación del día 29 de diciembre de 2001.
La emisión de una Ley a partir de lo dispuesto en una sentencia judicial, es en sí mismo un hecho notable para la construcción de un Estado de Derecho. Sin embargo, en la resolución existe una cuestión de mucho mayor envergadura, sencillamente porque habrá de regir para todas las controversias futuras. Como ya se mencionó, estamos hablando de la determinación del interés necesario para acudir a ellas. Este término significa, hablando aquí genéricamente, el título jurídico exigido a cada persona para permitirle acceder a la jurisdicción del Estado. La determinación del mismo implica varias cosas, tales como, adicionalmente a la definición del acceso a la justicia, el llamar a otro a que comparezca a un juicio, incurra en gastos, conteste los requerimientos que se le haga, ofrezca pruebas, rinda alegatos, escuche una sentencia y, en caso de perder, se le obligue a cumplir forzosamente con lo dispuesto en esta última. La determinación del interés es uno de los asuntos más serios de la justicia, pues a final de cuentas se define quién puede defender sus bienes o derechos en juicio o, lo que aquí es igual, quien cuenta realmente con un bien o derecho en la medida en que socialmente éstos existen si pueden ser protegidos a partir del monopolio estatal del uso de la fuerza física. El interés para acudir a un juicio suele dividirse en varias posibilidades: jurídico, cuando se exige que quien pretende demandar tenga un respaldo específico en lo dispuesto en una norma jurídica, tal como acontece con el acreedor de un título de crédito para demandar ante los tribunales al deudor moroso; simple, en los casos en los que por razones de interés social o la relevancia de los bienes que están en juego, se permite que cualquier persona actúe ante los tribunales; legítimo, cuando, en el medio de los dos anteriores, se permite que una persona acuda a juicio en los casos en que una determinada acción pública o privada pudiera llegar a afectarlo, ello con independencia de que su posición esté o no plenamente reconocida en una norma.
Con esta somera y necesariamente apretada introducción, podemos plantear el problema de fondo de la controversia 5/2001. En su escrito de demanda, el Jefe de Gobierno del D. F. señaló como acto impugnado el decreto de fijación de los husos horarios porque, como ya se dijo, consideró que el Presidente de la República no tenía facultad alguna para establecerlo. El problema con este cuestionamiento está en saber si, como lo plantearon las autoridades demandadas, el propio Jefe de Gobierno podía demandar al Presidente por que este hubiera ejercido una facultad que, por otro lado, tampoco le correspondía al primero. Es decir, lo que aquí se estaba definiendo es si en las controversias constitucionales sólo contaban con interés para demandar aquella autoridad cuyas atribuciones hubieran sido invadidas o desconocidas por otras o si, por el contrario, tenían un interés más amplio y, en su caso, de qué tipo. Como es fácilmente apreciable, las consecuencias que conlleva cada una de estas posibilidades son enormes y de gran significación jurídica y política. Primeramente, para el caso de que se reconozca que las controversias únicamente pueden promoverse por aquél poder, entidad u órgano cuyas atribuciones hubieren sido “invadidas” por otro, se estaría ante el reconocimiento de un interés jurídico. Además de la especificidad técnica, el asunto de fondo es que se estaría dando lugar a un sistema en el que a cada autoridad le correspondería defender sus propias atribuciones, y nada más. Con ello, podría decirse, la regularidad de la Constitución podría sostenerse sólo en los casos en que la parte interesada promoviera la acción y, con motivo de ella, la Corte se pronunciara sobre la validez de las normas impugnadas. La segunda posibilidad que se abre consiste en que se reconozca o un interés simple o un interés legítimo, de forma tal que las entidades, poderes u órganos mencionados en el artículo 105 constitucional tengan la posibilidad de presentar demandas no sólo en los casos en los que se les hubiere invadido atribuciones, sino también en aquellos en que la norma impugnada pudiera afectarles de algún modo.
La discusión sobre esta disyuntiva se está realizando con motivo del proyecto de Ley de Amparo que, a partir del trabajo realizado por los integrantes de la Comisión designada por ella misma, la Suprema Corte modificó en algunas de sus partes y ha dado a conocer a la opinión pública. En este caso, la discusión se ha hecho de forma explícita y frontal, sencillamente por las implicaciones que ese cambio puede tener para el juicio de garantías y la posición de los particulares frente a las autoridades. En el caso de las controversias, sin embargo, la discusión no ha sido así, sino que la aceptación plena del interés legítimo ha sido construida jurisprudencialmente a partir, obviamente, de lo resuelto en varios casos. En la controversias 5/2001, la Corte fijó con contundencia su posición sobre este tema. Comenzó determinando que el concepto de invalidez del D. F. “debe entenderse en el sentido de que se le obliga a observar una norma general emitida por una autoridad que considera incompetente para ello, por estimar que corresponde a otro órgano regular los aspectos que se contienen en el decreto aludido”, con lo cual, más que atenerse a la literalidad de la demanda, aplicó lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria del artículo 105, mismo que le permite “analizar la cuestión efectivamente planteada”. Reformulado así el concepto de invalidez, sostuvo lo siguiente: “la circunstancia de que en la presente controversia constitucional no se alegue invasión a la esfera competencial que la Constitución Federal consagra a favor de los órganos del Distrito Federal, no la hace improcedente, puesto que, como se ha dicho, lo que se combate es un decreto en el que el Presidente de la República constriñe a esa entidad a aplicar diversos husos horarios para diferentes épocas del año cuando, según los argumentos expuestos en la demanda, no tiene atribuciones para ello, sosteniendo que corresponde al Congreso de la Unión regular ese aspecto, lo cual permite el análisis de la constitucionalidad del aludido decreto a efecto de verificar si el Ejecutivo Federal tiene atribuciones para normar tal asunto, pues de no ser así, se estaría obligando a la entidad del Distrito Federal a acatar una disposición emanada de una autoridad que no tiene facultades constitucionales para eso” (cursivas nuestras).
Lo que resulta es, más o menos, lo siguiente: si bien es cierto que en el caso no se afecte ninguna atribución del Distrito Federal o de su Jefe de Gobierno, éste tiene legitimación en tanto se le obliga (¿a él, a quién?) a acatar la norma establecida por una autoridad incompetente. El interés para acudir a juicio está, entonces, en el hecho de que se obligue a un poder, entidad u órgano a acatar una norma inválida, en este caso la dictada por una autoridad incompetente. Con esta afirmación, y si bien había algunos precedentes, la Corte amplió notablemente sus atribuciones para intervenir en el control de la regularidad constitucional. Para hacerlo, es decir, para relacionar la nueva definición del interés con sus atribuciones, sostuvo lo siguiente: “si bien el medio de control de la constitucionalidad denominado controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado, debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución Federal y, por ende, las transgresiones invocadas también están sujetas a dicho medio de control constitucional”. El argumento ahora se construye así: es cierto que las controversias buscan, ante todo, mantener la división competencial a que se refiere la Constitución; sin embargo, la Corte debe hacerse cargo también de los principios rectores de la misma y, a partir de ahí, ampliar, simultáneamente, su competencia en razón del cambio de un interés “jurídico” a otro “legítimo”. Por ello, y a final de cuentas, la Corte debe admitir todas las controversias en las que una entidad, poder u órgano reclame a otra la regularidad en el ejercicio de sus atribuciones, ello con independencia, en esta segunda parte de la sentencia, de que la misma le depare o no una afectación.
Lo sostenido en la resolución acabada de comentar resulta un tanto ambiguo, por lo que la Corte deberá, en caso de insistir en su criterio, precisar algunas cuestiones. Fundamentalmente, cuál de los criterios transcritos acabará por sostener: ¿las controversias proceden cuando una autoridad se vea obligada a acatar las determinaciones inválidas de otra a pesar de que no se hayan invadido sus competencias?, o ¿éstas procederán cuando una autoridad demande a otra por haber desconocido los principios rectores de la Constitución? En cualquiera de los dos casos, las consecuencias del fallo son de gran monta. De mantener su criterio, la Corte deberá admitir las demandas promovidas por los poderes, entidades u órganos estatales, municipales o del propio Distrito Federal, que estimen inválida la ley federal que deban aplicar. Así, por ejemplo, podrían reclamar la inconstitucionalidad de cualquiera de las leyes que emitiera el Congreso de la Unión en materia de pesas y medidas, juegos y sorteos, comercio, moneda, etc., siempre que estimara que la misma fue creada por autoridad incompetente o adolezca de cualquier otro vicio de procedimiento. Por citar un caso probable, si una autoridad estatal o municipal considerara que no se reunió el quorum exigido por la Ley Orgánica para la aprobación de una ley por el Congreso de la Unión y esa ley “obliga” de algún modo a la autoridad o a los habitantes de su territorio, la Corte deberá darle legitimación a aquéllas y conocer los problemas jurídicos que ese ordenamiento deba tener. Así las cosas, la posibilidad de potenciar las controversias se abre de un modo notable, con todo lo que ello implica. Las entidades, poderes u órganos mencionados en la fracción I del artículo 105 podrán promover un mayor número de juicios, reclamar una mayor cantidad de violaciones y, consecuentemente, la Corte podrá determinar, también de modo creciente, la validez constitucional de un mayor número de normas, es decir, de decisiones políticas y sociales.
