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JUSTICIA
CONSTITUCIONAL EN IBEROAMÉRICA
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INSTITUTO
DE DERECHO PÚBLICO COMPARADO
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Regulación
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El sistema de solución
de controversias del MERCOSUR
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El sistema de solución
de controversias en el Protocolo de Brasilia
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El sistema de solución
de controversias en el Protocolo de Ouro Preto
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El
sistema de solución de controversias en el Protocolo de Olivos
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Dirección y otras
informaciones
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Bibliografía
| EL SISTEMA
DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS DEL MERCOSUR |
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El Capítulo I del Tratado de Asunción
menciona entre los instrumentos necesarios para facilitar la creación
del Mercado Común del Sur, un Sistema de Solución de Controversias,
el que se incorpora como Anexo III del cuerpo normativo. El sistema se
crea con carácter provisorio en un doble sentido: en primer lugar,
los gobiernos de los Estados Partes asumieron el compromiso de elevar a
los respectivos gobiernos a través del GMC, en un término
máximo de ciento veinte días desde la entrada en vigor del
Tratado, una propuesta de Sistema de Solución de Controversias para
el período de transición; y en segundo término, asumen
el compromiso de adoptar antes del 31 de diciembre de 1994, un sistema
permanente de solución de controversias para el Mercado Común
(Anexo III, N° 3 TA). De la lectura de la normativa citada se desprende
el cronograma propuesto; a saber:
-
Desde la entrada en vigor del Tratado de Asunción
hasta un plazo no mayor de ciento veinte días en que se apruebe
un nuevo documento sobre el sistema de solución de controversias
-
Desde la entrada en vigencia del nuevo documento
hasta finalizar la etapa de transición (31 de diciembre de 1994)
-
A partir de la puesta en marcha del Mercosur,
el 1 de enero de 1995, se adoptaría un sistema permanente de solución
de controversias
-
En consecuencia, el primer sistema rigió
desde el 29 de noviembre de 1991, fecha de entrada en vigor del Tratado
de Asunción, hasta el 22 de abril de 1993, en que entrara en vigencia
el Protocolo de Brasilia. A pesar de haber concluido el período
de transición el 31 de diciembre de 1994, continúa en vigencia
el Protocolo de Brasilia, pues el Protocolo de Ouro Preto (POP) aprobado
por el CMC el 17 de diciembre de 1994, si bien introduce algunas modificaciones
sobre la estructura institucional del Mercosur, no incorpora cambios sustanciales.
El cuarto período concluirá el 1 de enero de 2006, fecha
en que está previsto alcanzar el arancel externo común, según
lo acordado en la reunión del CMC realizada en Buenos Aires el 5
de agosto de 1994. En virtud de lo dispuesto por el Protocolo Adicional
al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional del Mercosur
-POP-, la nueva etapa adicionada a las ya superadas también juega
su rol en este punto, pues se difiere la revisión del sistema de
solución de controversias vigente en el Mercosur "con miras a la
adopción del sistema permanente a que se refieren el ítem
3 del Anexo III del Tratado de Asunción, y el artículo 34
del Protocolo de Brasilia", para antes que culmine el proceso de convergencia
del Arancel Externo Común (art.43 del POP)
-
Contenido del Anexo III del TA. Este
Anexo, que consta de tan solo tres numerales, regula un procedimiento no
jurisdiccional por el que se estipula que el CMC y el GMC intervienen ejerciendo
funciones conciliatorias pero sin la posibilidad de dictar decisiones vinculantes.
Sólo elaboran recomendaciones que carecen de fuerza obligatoria.
La regulación establece a quienes alcanza la normativa, el ámbito
de aplicación del sistema y el procedimiento a observarse para el
supuesto que se produzca un diferendo
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Alcance de la regulación diseñada.
Respecto
a quienes se aplica, el Anexo sólo contempla el supuesto en que
los Estados sean sujetos de las controversias. Nada dice de los conflictos
que pudieran suscitarse entre particulares; particulares-Estado; particulares-órganos
del Mercosur; órganos del Mercosur entre sí u órganos
del Mercosur-Estados
-
Ambito de aplicación. En cuanto
a su ámbito de aplicación, el Anexo se circunscribe a las
controversias "que pudieren surgir... como consecuencia de la aplicación
del Tratado". No contempla problemas de interpretación o incumplimiento
que pudieren surgir del mismo instrumento
-
Procedimiento. El procedimiento se
limita a resolver el conflicto a través de transitar por sucesivas
etapas:
-
Negociación directa entre los Estados
involucrados
-
Ante el fracaso de la primera vía interviene
el GMC ejerciendo una mediación o buenos oficios. Una vez evaluada
la situación deberá formular en el lapso de sesenta días,
las recomendaciones pertinentes a las partes para la solución del
diferendo. El GMC está facultado a recurrir a informes de paneles
de expertos o grupos de peritos con el objeto de contar con el asesoramiento
técnico
-
De no obtener frutos satisfactorios la intervención
del GMC, se prevé la elevación al CMC. Esta última
instancia también se reduce a efectuar recomendaciones.
La intervención, tanto del GMC
como del CMC, es solamente a través de "recomendaciones" las cuales
podrán o no ser acatadas por los Estados Partes, sin que se haya
previsto ninguna consecuencia para el supuesto de no ser atendidas. En
el Tratado de Asunción no aparecen atisbos de una instancia jurisdiccional
pues no se contempla, ni como posibilidad, someter el conflicto a un Tribunal
Arbitral.
| EL SISTEMA
DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS EN EL PROTOCOLO DE BRASILIA |
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Antecedentes.
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En cumplimiento de lo dispuesto por el Tratado
de Asunción, en la III Reunión del GMC celebrada entre los
días 21 y 23 de octubre de 1991 en Asunción del Paraguay,
se creó un Grupo 'ad hoc'. La finalidad era preparar un proyecto
de sistema de solución de controversias para el período de
transición, debiendo concluir el trabajo antes de la reunión
que el GMC llevaría a cabo en diciembre del mismo año. El
Grupo ad-hoc se integró con representantes de los cuatro países.
-
La delegación argentina presentó
un proyecto que fue utilizado como instrumento de trabajo para negociar
las posiciones de quienes participaron del encuentro. En él se establecía
que las decisiones eran vinculantes para las partes involucradas y además,
se recomendaba la incorporación de una vía rápida
(fast-track) para los reclamos de los particulares.
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Los antecedentes que se tuvieron en cuenta
para su preparación fueron el Tratado Constitutivo de la Zona de
Libre Comercio entre Estados Unidos de América y Canadá,
el Acuerdo de Complementación Económica celebrado entre la
República de Chile y los Estados Unidos Mexicanos, la Carta de las
Naciones Unidas, los Convenios de Promoción y Protección
Recíproca de Inversiones que firmó Argentina y los mecanismos
de solución de controversias utilizados por organismos como la ALADI
y el GATT.
-
La propuesta elaborada por el Grupo creado
al efecto se presentó en la IV Reunión del GMC celebrada
en Brasilia, entre los días 13 y 17 de diciembre de 1991, siendo
aprobada con muy pocas modificaciones por la Resolución N° 1/91
y elevada al CMC para su consideración. El Cuerpo suscribió
el "Protocolo de Brasilia para la Solución de Controversias" el
17 de diciembre de 1991. La Decisión fue firmada por los presidentes
y los cancilleres de los cuatro Estados Parte.
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El Protocolo entró en vigencia el 22
de abril de 1993, una vez ratificado por los cuatro países que integran
la zona asociada. Paraguay lo ratificó el 16 de julio de 1992, Argentina
y Brasil hicieron lo propio el 28 de diciembre de 1992, y Uruguay el 22
de abril de 1993.
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Vale recordar que el 29 de noviembre de 1991
los gobiernos de los cuatro países que conforman el Mercosur suscribieron
en el marco de la ALADI, el Acuerdo de Complementación Económica
N° 18 (ACE N°18) que es el instrumento operativo del Tratado de
Asunción en los aspectos comerciales y formaliza ante la Asociación,
un tratado celebrado fuera de su ámbito. La importancia de ello
radica en que el 27 de enero de 1994, representantes de los países
integrados incorporaron el Protocolo de Brasilia al ACE N° 18 mediante
la firma del Protocolo Adicional N° 4. La finalidad es asegurar que
los eventuales conflictos que pudiera provocar la aplicación, interpretación
o incumplimiento del ACE N° 18 sean resueltos por el Protocolo excluyendo
el sistema vigente de solución de controversias de ALADI o el que
llegare a adoptarse en el futuro.
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Controversias entre los Estados Partes.
Se
prevén diferentes instancias que se suceden en la resolución
del diferendo.
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Negociaciones directas En primer lugar,
el Protocolo privilegia las negociaciones diplomáticas bilaterales.
Las tratativas no podrán exceder, salvo acuerdo entre las partes,
el plazo de quince días desde el momento en que uno de los Estados
planteare la controversia. En esta etapa se impone a los EP la obligación
de informar al GMC, a través de la Secretaría Administrativa,
sobre las gestiones que se realicen durante las negociaciones y los resultados
de las mismas
-
Intervención del GMC En el supuesto
de no arribar a un acuerdo o si la solución de la controversia fuese
sólo parcial, como segunda etapa, cualquiera de los EP puede solicitar
la intervención del GMC a través de mediación, buenos
oficios, conciliación, o informes. El GMC sólo está
facultado para formular recomendaciones pues no es un órgano jurisdiccional.
Se trata de una intervención institucional. Este procedimiento no
puede extenderse por un plazo mayor a treinta días contados desde
que se somete la controversia a la consideración del GMC. Se contempla
la posibilidad de acudir al asesoramiento de expertos para los supuestos
en que el GMC lo considere necesario
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Procedimiento arbitral
-
Si persiste la falta de solución del
diferendo y se hubieren vencido los plazos prefijados cualquiera de los
Estados Partes puede recurrir al procedimiento arbitral como última
y definitiva etapa. A los fines de instaurar este recurso, se exige cumplir
con ciertas formalidades
-
Cualquiera de los Estados Partes puede iniciar
el procedimiento para lo cual debe comunicar a la Secretaría Administrativa
su intención de recurrir a éste. Frente a ello la Secretaría
deberá informar al otro u otros Estados involucrados en el conflicto
y al GMC
-
La Secretaría Administrativa centraliza
la información que se produzca, a la vez que está encargada
de cumplir los trámites que se generen a consecuencia de la puesta
en marcha del mecanismo
-
Los Estados Miembros aceptan como obligatoria,
ipso facto y sin necesidad de acuerdo especial la jurisdicción del
tribunal arbitral que en cada caso se constituya
-
Al no tratarse de un tribunal permanente,
deberá constituirse frente a cada caso. Está integrado por
tres representantes elegidos de la lista de diez árbitros que cada
país miembro eleva a la Secretaría Administrativa. Se designa
un árbitro por cada Estado Parte en la controversia y el tercero,
que no podrá ser nacional de ninguno de aquellos, ejercerá
la presidencia siendo nombrado de común acuerdo por los Estados
involucrados en el diferendo
-
Si éstos fueran más de dos se
unificará la representación de quienes sostuvieren la misma
posición a efectos de no modificar el número de miembros
del Tribunal
-
Para el supuesto que alguno de los Estados
Partes en el conflicto no cumpliere los plazos establecidos para la designación
del árbitro, la Secretaría Administrativa, de oficio, procederá
a nombrarlo de las listas que el país hubiere presentado. Para el
supuesto de que no haya acuerdo entre los EP sobre el nombramiento del
tercer árbitro, el Protocolo de Brasilia establece la realización
de un sorteo que efectúa la Secretaría Administrativa, a
pedido de cualquiera de dichos países. La designación surgirá
de una lista confeccionada por el GMC, integrada por dieciséis árbitros,
nacionales de los Estados Partes y de terceros países. Como el árbitro
no puede ser nacional de ninguno de los países involucrados en la
controversia, de salir sorteado un árbitro que se halle en tal condición,
deberá procederse a un nuevo sorteo
-
La condición para ser árbitro
es que se trate de "juristas de reconocida competencia en las cuestiones
que puedan ser objeto de controversia"
-
Derecho aplicable por el Tribunal Arbitral.
El
derecho aplicable para fundar los laudos arbitrales es el que surge del
Tratado, los acuerdos celebrados en su marco jurídico, las decisiones
del Consejo Mercado Común, las resoluciones del Grupo Mercado Común
y los principios y las disposiciones del derecho internacional aplicables
en la materia. A partir de la vigencia del Protocolo de Ouro Preto se deben
incluir las Directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur,
según lo establece expresamente el art. 43 de dicho instrumento.
El Tribunal arbitral está facultado para decidir una controversia
ex aequo et bono siempre que las partes presten su acuerdo. Puede adoptar
medidas cautelares o provisorias para evitar perjuicios irreparables, previéndose,
para el caso de incumplimiento, la posibilidad que los Estados Partes afectados
por dicho incumplimiento, obtengan medidas compensatorias
-
El laudo arbitral. Una vez que se ha
designado presidente del cuerpo colegiado comienza a contarse el plazo
de sesenta días, prorrogable por treinta días más
como máximo, para que el tribunal emita el laudo por escrito. Debe
estar debidamente fundamentado y se impone a los árbitros mantener
la confidencialidad de la votación, que puede ser por mayoría.
No se admite la fundamentación de votos en disidencia. Los laudos
del Tribunal Arbitral son inapelables y tienen carácter obligatorio
para los Estados Partes en la controversia a partir de la recepción
de la respectiva notificación. Se les reconoce fuerza de cosa juzgada
y deben ser cumplidos en el plazo de quince días, salvo que el Cuerpo
fije otro plazo. Los Estados Partes en la controversia tienen un término
de quince días desde la notificación, para solicitar aclaratoria
o una interpretación sobre la forma en que el laudo debe cumplirse,
y el tribunal por su parte, se expedirá al respecto, dentro de los
quince días subsiguientes.
-
Sanciones. La falta de cumplimiento
del laudo por el Estado perdidoso en el término máximo de
treinta días, dará derecho a los otros Estados Parte en la
controversia a adoptar medidas compensatorias temporarias tales como las
suspensión de concesiones u otras equivalentes, tendientes a obtener
el cumplimiento
-
Gastos. Los gastos ocasionados como
consecuencia de la actuación del árbitro nombrado por cada
Estado será sufragada por dicho país, mientras que todos
los gastos que implique el diferendo se sufragan por partes iguales
-
Reclamo de Particulares.
-
Supuestos en que procede El Capítulo
V del Protocolo de Brasilia regula el procedimiento que las personas físicas
o jurídicas deberán cumplir cuando algún Estado Parte
sancione o aplique medidas legales o administrativas de efecto restrictivo,
discriminatorias o de competencia desleal, en violación del Tratado
de Asunción, de los acuerdos celebrados en su marco, de las decisiones
del CMC y de las resoluciones del GMC, y, por el art. 43 del Protocolo
de Ouro Preto, de las Directivas de la CCM
-
Actividad del particular en el procedimiento
Los
particulares afectados formalizarán sus reclamos ante la Sección
Nacional del GMC a la que aportarán todos los elementos que le permitan
determinar la verosimilitud de la violación y de la existencia o
amenaza de un perjuicio
-
Admitido el reclamo, la Sección Nacional
del GMC de la residencia habitual del particular o de la sede de sus negocios,
en consulta con el afectado, tiene las siguientes opciones:
-
Entablar contactos directos con la Sección
Nacional del país miembro al que se le imputa haber cometido el
hecho que da lugar a la presentación a fin de intentar una solución
rápida al problema planteado
-
Elevar el reclamo sin más trámite
al GMC
-
El art. 28 del Protocolo establece un plazo
de quince días para que se resuelva la cuestión entre las
Secciones Nacionales
-
De no haberse concluido el problema, la Sección
Nacional que efectuó el reclamo, podrá elevarlo sin más
trámite al GMC si el particular así lo solicita
-
Intervención del GMC Una vez
recibido el reclamo del particular corresponde evaluar su procedencia.
Si se entiende que no es pasible de ser admitido por no reunir los recaudos
exigidos, el reclamo se rechaza sin más trámite. Para tomar
tal decisión, se requiere el consenso. Para el supuesto de que el
reclamo fuera aceptado, se convocará de inmediato a un grupo de
expertos que en el plazo de treinta días improrrogables, deberá
emitir un dictamen, previa posibilidad concedida a las partes de ser escuchadas.
El dictamen emitido por los expertos no tiene fuerza obligatoria. Ante
ellos deben concurrir las partes a expresar sus razones y una vez escuchadas,
el grupo de expertos, emitirá sus conclusiones
-
Los expertos La lista de expertos contiene
el nombre de veinticuatro personas de reconocida competencia en las cuestiones
que pueden ser objeto de conflictos. Estos nombres surgen a su vez, del
listado de seis especialistas que cada Estado eleva a la Secretaría
Administrativa. La elección de los tres expertos que intervendrán
en un diferendo se efectúa mediante designación del GMC o,
a falta de acuerdo, por votación. De los expertos designados por
votación, uno de los tres no puede ser nacional de los Estados Partes
en la controversia, salvo acuerdo en contrario del GMC
-
El dictamen Verificada la procedencia
del reclamo efectuado por el particular de acuerdo al dictamen elevado
por los expertos, cualquiera de los Estados Partes podrá requerir
la adopción de medidas correctivas o la anulación de la medida
cuestionada, al Estado en contra del cual se efectuó el reclamo.
En caso que no prosperare lo solicitado dentro del término de los
quince días, el país que solicitó la medida puede
recurrir directamente al procedimiento arbitral. Así lo preceptúa
el Capítulo IV del Protocolo.
| EL SISTEMA
DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS EN EL PROTOCOLO DE OURO PRETO |
Las disposiciones que se refieren al Sistema
de Solución de Controversias, incluidas en el Capítulo VI
del POP, no difieren sustancialmente de las comprendidas en el Protocolo
de Brasilia. La innovación se reduce a incorporar la posibilidad
de entablar reclamaciones ante la Comisión de Comercio del Mercosur
(CCM), estableciendo el procedimiento a seguir, en el Anexo al Protocolo
de Ouro Preto
La Comisión de Comercio del Mercosur
en la solución de controversias
En el capítulo correspondiente a regular
el Sistema de Solución de Controversias, el POP determina
que: "Las controversias que surgieran entre los Estados Partes sobre la
interpretación, aplicación o incumplimiento de las disposiciones
contenidas en el Tratado de Asunción, de los acuerdos celebrados
en el marco del mismo, así como de las Decisiones del Consejo Mercado
Común, de las Resoluciones del Grupo Mercado Común y de las
Directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur, serán
sometidas a los procedimientos de solución establecidos en el Protocolo
de Brasilia, del 17 de diciembre de 1991" (art. 43 del POP. En su
última parte agrega: "Parágrafo Unico - Quedan también
incorporadas a los Arts. 19 y 25 del Protocolo de Brasilia las Directivas
de la Comisión de Comercio del Mercosur")
En consecuencia se efectúa una remisión
al Protocolo preexistente con la salvedad de incluir las Directivas de
la CCM incorporadas como fuentes jurídicas de carácter obligatorio,
junto a las Decisiones del CMC y las Resoluciones del GMC
La Comisión de Comercio considerará
las reclamaciones presentadas por las Secciones Nacionales de la CCM originadas
por los Estados Partes o en demandas de particulares - personas físicas
o jurídicas - relacionadas con las controversias que surjan entre
los países socios sobre la interpretación, aplicación
o incumplimiento del derecho fundacional y derivado, así como de
los reclamos de particulares, con motivo de la sanción o aplicación
por cualquiera de los Estados, de medidas legales o administrativas de
efecto restrictivo, discriminatorias o de competencia desleal, conforme
prevé el Protocolo de Brasilia
La evaluación de la CCM no es obstáculo
a la acción del Estado Parte que efectuó la reclamación,
de ampararse en el Protocolo de Brasilia para la Solución de Controversias
Anexo al Protocolo de Ouro Preto
-
El artículo 21 del POP en el segundo
parágrafo, efectúa una remisión a su Anexo titulado
"Procedimiento
General para Reclamaciones ante la Comisión de Comercio del Mercosur".
En sus siete artículos, el Anexo referido establece cual es el procedimiento
a seguir frente a las reclamaciones que se originen
-
Las reclamaciones efectuadas ante la CCM por
las Secciones Nacionales de los Estados Partes pueden provenir de los propios
Estados o de los particulares, sean personas físicas o jurídicas.
La Presidencia Pro-Tempore de la CCM que recibe la reclamación,
debe tomar las providencias necesarias para incorporar el tema en la Agenda
de la primera reunión siguiente. De no resolverse la cuestión
en la referida reunión, se prevé la remisión de los
antecedentes, sin más trámite, a un Comité Técnico
-
La creación de estos Comités
Técnicos responde a una de las facultades que se asignan en el POP
a la CCM (art. 19, IX).Tendrán como finalidad lograr un mejor cumplimiento
de las funciones de la CCM, y se crean por Directivas en las cuales debe
establecerse las condiciones en que operarán, reiterando asimismo,
que no son organismos con facultad decisoria. La toma de decisiones la
efectúan por consenso, y en el supuesto de no lograrlo, elevarán
a la CCM, los diferentes informes, recomendaciones o dictámenes
no vinculantes, con sus respectivos fundamentos. Se trata de órganos
auxiliares intergubernamentales encargados de preparar un dictamen conjunto,
o sus conclusiones a falta de consenso, las que deben elevar a la Comisión
en un plazo no mayor de treinta días corridos
-
La opinión del Comité, será
tenida en cuenta por la CCM, para tomar una decisión sobre el reclamo.
En la siguiente reunión ordinaria posterior a la recepción
del dictamen o las conclusiones, la CCM debe decidir el problema, quedando
a su criterio la alternativa de convocar una reunión extraordinaria.
De no lograr la solución o no haber consenso, todos los antecedentes
reunidos se elevarán al GMC. Este órgano ejecutivo se debe
pronunciar en el plazo máximo de treinta días corridos, contados
desde el día que la Presidencia Pro Tempore de la CCM recibe las
propuestas de solución al reclamo. De haber consenso sobre la procedencia
de éste, dentro de un plazo razonable el Estado reclamado instrumentará
los medios para adoptar las medidas que la CCM o el GMC hubieren aprobado
-
En caso de incumplimiento por parte del Estado
reclamado, el Estado reclamante podrá recurrir directamente al procedimiento
que prevé el Protocolo de Brasilia en el Capítulo IV, es
decir al procedimiento arbitral. De todo lo actuado, se notifica a la Secretaría
Administrativa del Mercosur
-
El Estado reclamante podrá solicitar
al Tribunal Arbitral, la aplicación de medidas provisionales en
caso de urgencia, sobre las cuales éste decidirá de acuerdo
a lo dispuesto por el art. 18 del Protocolo de Brasilia.
En la reciente reunion celebrada por el CMC
en Florianopolis, se aprobo por Decision del Consejo del Mercado Común
(MERCOSUR/CMC/DEC. N° 65/00) prorrogar el plazo previsto en la Decisión
CMC N° 25/00, hasta la fecha de la próxima reunión del
CMC, para la presentación de una propuesta de perfeccionamiento
del sistema de solución de controversias del MERCOSUR, y crear un
Grupo de Alto Nivel para realizar esta tarea
| EL SISTEMA
DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS EN EL PROTOCOLO DE OLIVOS |
El “Protocolo de Olivos para la Solución
de Controversias en el Mercosur” (PO) fue aprobado por el
Consejo Mercado Común (CMC) en
la Reunión celebrada en la ciudad que da nombre al documento,
localizada en la Provincia de Buenos Aires,
Argentina, el 18 de febrero de 2002.
El Protocolo introduce una seria de modificaciones
al sistema de resolución de conflictos al interior del Mercosur,
siendo la más importante la introducción de un Tribunal Arbitral
de Revisión, órgano que de acuerdo con el texo de instrumento
tiene carácter permanente. Fue aprobado por Argentina a través
de la ley N 25663 del 9 de octubre de 2002 publicada en BO el 21/10/2002.
Un análisis detallado de los cambios
operados por este instrumento en el modelo de resolución de controversias
puede hallarse en el artículo "EL
PROTOCOLO DE OLIVOS " Presentado en el “Forum Brasil- Europa”
organizado por la Fundación Konrad Adenauer y la Universidad Federal
de Santa
Catarina, Florianópolis, 22 –24
de noviembre de 2002.
| DIRECCIÓN
Y OTRAS INFORMACIONES |
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Mercosur y Comunidad Europea. Solución de controversias e interpretación
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Última modificación:
7 de octubre de 2002
(c) A. Dreyzin-Universidad
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